ПРОПОЗИЦІЇ

до проекту закону України "Про місцевий референдум"

(реєст. № 0867) щодо проведення місцевого референдуму

в Автономній Республіці Крим

 

Проект закону України "Про місцевий референдум" (далі – законопроект) став предметом обговорення на засіданні Центру законодавчих ініціатив при Верховній Раді Автономної Республіки Крим, що пройшло 26 квітня 2013 року.

В ході обговорення учасниками зауважено на значущості законопроекту як документа, спрямованого на забезпечення гарантій місцевого самоврядування в Україні.

Разом із тим відзначено низку його недоліків. Особливу увагу було звернено на проблему законодавчого врегулювання конституційного права автономії на проведення республіканських ( місцевих) референдумів із питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим.

Законопроектом ці питання не регулюються, тоді як місцевий референдум визначається як форма безпосереднього волевиявлення членів територіальної громади села, селища, міста, району у місті, добровільного об'єднання кількох сіл щодо вирішення питань місцевого значення, що відповідно виключає наявність регіональних референдумів – Автономної Республіки Крим, обласних і районних.

Подібний підхід позбавляє жителів Автономної Республіки Крим, областей і районів конституційного права на участь у вирішенні питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Така позиція авторів проекту у відношенні до Автономної Республіки Крим є порушенням Конституції України, оскільки стаття 138 Конституції України відносить до відання Автономної Республіки Крим організацію та проведення місцевих референдумів.

Це положення Конституції України свідчить про те, що Конституція України не пов'язує право на проведення місцевого референдуму виключно з правом територіальних громад сіл, селищ, міст. Обсяг цього визначення більш широкий.

Відповідно до статті 18 Конституції Автономної Республіки Крим до повноважень Автономної Республіки Крим належить призначення і проведення республіканських (місцевих) референдумів з питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим. Приймає рішення щодо проведення республіканського (місцевого) референдуму Верховна Рада Автономної Республіки Крим (стаття 26 Конституції Автономної Республіки Крим).

Слід зазначити, що відповідні європейські стандарти передбачають право на проведення регіональних референдумів як невід'ємний елемент безпосередньої демократії – участь громадян у самоврядуванні.

Законопроект не визначає механізми проведення місцевих референдумів не лише на рівні Автономної Республіки Крим, але і на регіональному рівні (в областях), а також районів.

Комплексний аналіз норм Конституції України, що стосуються місцевих референдумів, свідчить про те, що вищесказане суперечить цілій низці положень Конституції України.

Наприклад, стаття 38 Конституції України прямо відносить до  основного конституційного права громадян право на участь в управлінні державними справами, всеукраїнському та місцевих референдумах. Вона не містить положення про те, що в місцевому референдумі вправі брати участь лише громадяни – члени територіальних громад села, селища, міста.

Статтями 69, 70 Конституції України, які встановлюють конституційні засади форм безпосередньої демократії, визначається, що:

народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії;

право голосу на виборах і референдумах мають громадяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років.

Наведені статті не виділяють місцеві референдуми в окрему категорію, а також не містять обмежень стосовно того, що місцевий референдум є виключним правом вищеназваних територіальних громад.

Таким чином, законопроект звужує зміст та обсяг уже існуючих прав громадян у частині проведення місцевих референдумів, що, у свою чергу, суперечить статті 22 Конституції України.

В ході обговорення зауважувалось, що законопроектом значно обмежена компетенція місцевих рад з усіх питань, пов'язаних з організацією та проведенням референдуму.

Принципово важливим є і те, які питання можуть виноситися на місцеві референдуми. Законом від 15 липня 1997 року Україна ратифікувала Європейську Хартію місцевого самоврядування, яка прямо передбачає, що при прийнятті державними органами рішень, що стосуються місцевого самоврядування і його інтересів, мають проводитися консультації та за необхідності референдуми.

Тому на місцевий консультативний референдум повинні також виноситися питання, не віднесені до відання місцевого самоврядування, проте, які безпосередньо зачіпають його інтереси.

Крім того, законопроектом значно звужено коло питань, які можуть розглядатися виключно через проведення референдуму. Це означає, що фактично без проведення місцевого референдуму можуть ухвалюватися рішення, приміром, стосовно зміни меж та інших життєво важливих для територіальної громади питань.

На думку представників органів місцевого самоврядування, що беруть участь в обговоренні, перелік питань, які можуть розглядатися виключно через проведення референдуму, повинен бути набагато більш об'ємним.

Наприклад, установлення переліку місцевих податків і зборів прерогатива законодавчого органу, що приймає з цього питання відповідний законодавчий акт. Однак уявляється цілком обґрунтованим те, що, оскільки це питання прямо зачіпає інтереси територіальної громади, її члени можуть висловити своє ставлення до нього шляхом проведення консультативного референдуму, результати якого повинні враховуватися при прийнятті рішення.

За характером юридичних наслідків законопроект передбачає два види референдуму: імперативний і консультативний. Зважаючи на те, що згідно із законопроектом рішення імперативного референдуму носить вищу юридичну силу відносно актів органів місцевого самоврядування, необхідно закріпити, які питання вирішує територіальна громада, ухвалюючи рішення, що має вищу юридичну силу відносно всіх інших її рішень. Це має бути повний перелік питань.

Крім того, згідно із законопроектом рішення місцевого референдуму є нормативно-правовим актом місцевого самоврядування. Однак на практиці таке рішення не завжди може носити нормативно-правовий характер, тому це положення слід відкоригувати (частина третя статті 42).

Була висловлена думка про те, що згідно із законопроектом консультативний референдум може проводитися виключно з ініціативи місцевої ради (стаття 49). Це не відповідає демократичним стандартам, оскільки таке право має бути і у членів територіальної громади.

В ході обговорення законопроекту порушувалося питання про відсутність у законопроекті положень, які визначають вимоги до складу комісій з проведення референдуму, враховуючи характер покладених на них повноважень.

Відповідно до законопроекту фінансування проведення референдумів має здійснюватися за рахунок коштів резервного фонду місцевого бюджету. Разом із тим якщо міські бюджети більш-менш самодостатні, то для сільських, селищних рад це питання розв'язуватиметься дуже складно, оскільки на сьогодні через гострий дефіцит коштів практично всі сільські ради не мають у своїх резервних фондах достатніх грошових засобів для таких цілей. Це може стати перешкодою для реалізації положень законопроекту.

Як загальні зауваження до законопроекту зазначено встановлення стислих строків, ускладнені процедури, пов'язані з ініціюванням і проведенням місцевих референдумів, а також надмірна участь представників влади в цих процедурах.

За результатами обговорення підготовлено наступні постатейні пропозиції до законопроекту:

в преамбулі законопроекту слова "забезпечення прав членів територіальних громад" замінити словами "забезпечення прав громадян України, місце проживання яких зареєстровано в межах Автономної Республіки Крим, членів територіальних громад";

у частині першій статті 1:

пункт 1 доповнити абзацом такого змісту:

"Республіканський (місцевий) референдум – форма безпосереднього волевиявлення громадян України, місце проживання яких зареєстровано в межах Автономної Республіки Крим, щодо вирішення питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим законами України, шляхом прямого голосування";

пункт 5 доповнити абзацом такого змісту:

"учасник Республіканського (місцевого) референдуму – громадянин України, який має право голосу і місце проживання якого зареєстровано в межах Автономної Республіки Крим";

у частині першій статті 2:

в абзаці другому слова "органів місцевого самоврядування" замінити словами "органів місцевого самоврядування, Верховної Ради Автономної Республіки Крим";

абзац третій викласти в такій редакції:

"Консультативний місцевий референдум – місцевий референдум, який проводиться з метою з'ясування думки членів територіальних громад, громадян України, місце проживання яких зареєстровано в межах Автономної Республіки Крим, з питань місцевого або республіканського (Автономної Республіки Крим) значення або питань, що зачіпають їх інтереси, і результати якого розглядаються і враховуються під час прийняття рішень відповідними органами місцевого самоврядування, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, органами державної влади або їх посадовими особами.";

у статті 5;

частину першу доповнити пропозицією такого змісту:

"На Республіканський (місцевий) референдум можуть виноситися питання, віднесені до відання Автономної Республіки Крим законами України";

доповнити пунктом 3 відповідно змінивши наступну нумерацію:

"3. Виключно Республіканським (місцевим) референдумом вирішуються питання зміни статусу Автономної Республіки Крим і меж її території.";

в абзаці першому частини першої і в частині другій статті 8 слова "територіальних громад" замінити словами "територіальних громад або місце проживання яких зареєстровано в межах Автономної Республіки Крим";

у статті 9:

в абзаці п'ятому частини першої слово "міст" замінити словами "Автономної Республіки Крим, міст";

у частині другій:

в абзаці першому слова "територіальну комісію" замінити словами "територіальну комісію, Голову Верховної Ради Автономної Республіки Крим";

в абзаці другому слово "Сільський" замінити словами "Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільський";

у частині четвертій статті 10:

в пункті 3 слова "місцевого значення" замінити словами "місцевого або республіканського (Автономної Республіки Крим) значення";

в пункті 4 слова "територіальної комісії, органів місцевого самоврядування" замінити словами "територіальної комісії, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування";

в абзаці першому частини одинадцятої статті 12 слова "органів державної влади" замінити словами "органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим";

у частині п'ятій статті 14 слово "відповідному" замінити словами "Голові Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідному";

пункт 2 частини першої статті 15 доповнити абзацом третім такого змісту:

"виборча комісія Автономної Республіки Крим";

абзаци третій-п'ятий вважати відповідно абзацами четвертим-шостим;

частину другу статті 16 доповнити абзацом першим такого змісту:

"Межі територіального округу з проведення Республіканського (місцевого) референдуму збігаються з адміністративними межами Автономної Республіки Крим";

абзаци перший, другий вважати відповідно абзацами другим, третім;

у частині дев'ятій статті 22 слова "учасників місцевого референдуму" замінити словами "учасників місцевого референдуму, Верховної Ради Автономної Республіки Крим";

в абзаці другому частини першої статті 33 слово "Київська" замінити словами "Виборча комісія Автономної Республіки Крим, Київська";

в абзаці третьому частини сьомої статті 39 слова "до повноважень органу місцевого самоврядування" замінити словами "до повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування";

в абзаці другому частини першої статті 40 слова "ініціативної групи" замінити словами "ініціативної групи, Голові Верховної Ради Автономної Республіки Крим";

в частинах третій, шостій статті 42 слова "актом місцевого самоврядування" замінити словами "актом Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування";

у статті 43:

в пункті 4 абзацу першого частини першої, в пункті 4 абзацу першого і пункті 3 абзацу другого частини другої після слів "державної влади" доповнити словами "органи влади Автономної Республіки Крим";

у статті 51:

частину першу доповнити абзацом другим такого змісту:

"У разі проведення Республіканського (місцевого) референдуму з ініціативи Верховної Ради Автономної Республіки Крим, витрати на агітацію здійснюються за рахунок коштів резервного фонду бюджету Автономної Республіки Крим";

абзаци другий-четвертий вважати відповідно третім-п'ятим;

в абзаці четвертому слова "Місцева рада" замінити словами "Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцева рада";

в абзаці п'ятому слова " та в цей же строк звертається до виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у місті рад стосовно виділення з резервного фонду відповідного місцевого бюджету коштів для підготовки і проведення місцевого референдуму " виключити;

частину четверту доповнити абзацом такого змісту:

"Виборча комісія Автономної Республіки Крим складає та подає фінансовий звіт про надходження і використання коштів за рахунок резервного фонду бюджету Автономної Республіки Крим, отриманих на проведення Республіканського (місцевого) референдуму, до Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим";

у частині п'ятій слова "державної влади" замінити словами "державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим".