Ссылка на акт: 1313-6/13

1313pr

Приложение

к Решению Верховной Рады

Автономной Республики Крым

от 21 июня 2013 года № 1313-6/13

 

 

 

ПРЕДЛОЖЕНИЯ

к проекту закона Украины "О местном референдуме" (рег. № 0867) (относительно проведения местного референдума

в Автономной Республике Крым)"

 

 

Проект закона Украины "О местном референдуме" (далее – законопроект) стал предметом обсуждения н а заседании Центра законодательных инициатив при Верховной Раде Автономной Республики Крым, состоявшемся 26 апреля 2013 года.

В ходе обсуждения участниками отмечена значимость законопроекта как документа, направленного на обеспечение гарантий местного самоуправления в Украине.

Вместе с тем отмечен ряд его недостатков. Особое внимание выступающих было обращено к проблеме законодательного урегулирования конституционного права автономии на проведение республиканских (местных) референдумов по вопросам, отнесенным к ведению Автономной Республики Крым.

Законопроектом эти вопросы не регулируются, а местный референдум определяется как форма непосредственного волеизъявления членов территориальной громады села, поселка, города, района в городе, добровольных объединений нескольких сел по решению вопросов местного значения, что соответственно исключает наличие региональных референдумов: Автономной Республики Крым, областных и районных.

Такой подход лишает жителей Автономной Республики Крым, областей и районов конституционного права на участие в решении вопросов, отнесенных к ведению Автономной Республики Крым или органов местного самоуправления, представляющих общие интересы территориальных громад сел, поселков, городов. Такая позиция авторов проекта в отношении Автономной Республики Крым является нарушением Конституции Украины, поскольку статья 138 Конституции Украины относит к ведению Автономной Республики Крым организацию и проведение местных референдумов.

Данное положение Конституции Украины свидетельствует о том, что Конституция Украины не связывает право на проведение местного референдума исключительно с правом территориальных громад сел, поселков, городов. Объем этого определения более широкий.

В соответствии со статьей 18 Конституции Автономной Республики Крым к полномочиям Автономной Республики Крым отнесено назначение и проведение республиканских (местных) референдумов по вопросам, отнесенным к ведению Автономной Республики Крым. Принимает решение о проведении республиканского (местного) референдума Верховная Рада Автономной Республики Крым (статья 26 Конституции Автономной Республики Крым).

Следует отметить, что соответствующие европейские стандарты предусматривают право на проведение региональных референдумов как неотъемлемый элемент непосредственной демократии – участия граждан в самоуправлении.

Законопроект не определяет механизмы проведения местных референдумов не только на уровне Автономной Республики Крым, но и на региональном уровне (в областях) , а также районном.

Комплексный анализ норм Конституции Украины, касающихся местных референдумов, свидетельствует о том, что это противоречит целому ряду положений Конституции Украины.

Например, статья 38 Конституции Украины прямо относит к  основополагающему конституционному праву граждан право на участие в управлении государственными делами, всеукраинском и местных референдумах. Она не содержит положения о том, что в местном референдуме вправе участвовать лишь граждане – члены территориальных громад села, поселка, города.

Статьями 69, 70 Конституции Украины, устанавливающими конституционные основы форм непосредственной демократии, определяется следующее:

народное волеизъявление осуществляется через выборы и референдумы, иные формы непосредственной демократии;

право голоса на выборах и референдумах имеют граждане Украины, достигшие на день их проведения восемнадцати лет.

Приведенные статьи не выделяют местные референдумы в отдельную категорию, а также не содержат ограничений относительно того, что местный референдум является исключительным правом вышеперечисленных территориальных громад.

Таким образом, законопроект сужает содержание и объем уже существующих прав граждан в части проведения местных референдумов, что, в свою очередь, противоречит статье 22 Конституции Украины.

В ходе обсуждения отмечалось, что законопроектом значительно ограничена компетенция местных советов по всем вопросам, связанным с организацией и проведением референдума.

Принципиально важным является и то, к акие вопросы могут выноситься на местные референдумы. Законом от 15 июля 1997 года Украина ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления, которая прямо предусматривает, что при принятии государственными органами решений, касающихся местного самоуправления и его интересов, должны проводиться консультации и при необходимости референдумы.

Поэтому на местный консультативный референдум должны также выноситься вопросы, не отнесенные к ведению местного самоуправления, но непосредственно затрагивающие его интересы.

Кроме того, законопроектом крайне сужен круг вопросов, которые могут рассматриваться исключительно через проведение референдума. Это означает, что фактически без проведения местного референдума могут приниматься решения, например, касающиеся изменения границ, и другие жизненно важные для территориальной громады вопросы.

По мнению представителей органов местного самоуправления, участвующих в обсуждении, перечень вопросов, которые могут рассматриваться исключительно через проведение референдума, должен быть гораздо более объемным.

Например, установление перечня местных налогов и сборов – это прерогатива законодательного органа, который принимает по данному вопросу соответствующий законодательный акт. Однако представляется обоснованным, что, поскольку этот вопрос напрямую затрагивает интересы территориальной громады, ее члены могут высказать свое отношение к нему путем проведения консультативного референдума, результаты которого должны учитываться при принятии решения.

По характеру юридических последствий законопроект предусматривает два вида референдума: императивный и консультативный. Учитывая, что согласно законопроекту решение императивного референдума носит высшую юридическую силу по отношению к решению органа местного самоуправления, необходимо закрепить, какие вопросы решает территориальная громада, принимая решение, имеющее высшую юридическую силу по отношению ко всем остальным ее решениям. Это должен быть полный перечень вопросов.

Кроме того, согласно законопроекту решение местного референдума является нормативно-правовым актом местного самоуправления. Однако на практике такие решения не всегда могут носить нормативно-правовой характер, поэтому необходимо откорректировать это положение (часть третья статьи 42).

Было высказано мнение о том, что согласно законопроекту консультативный референдум может проводиться исключительно по инициативе местного совета (статья 49) , что не соответствует демократическим стандартам. Такое право должно быть и у членов территориальной громады.

В ходе обсуждения законопроекта поднимался вопрос об отсутствии в законопроекте положений, определяющих требования к составу комиссий по проведению референдума, учитывая характер возложенных на них полномочий.

Согласно законопроекту финансирование проведения референдумов должно осуществляться за счет средств резервного фонда местного бюджета. Вместе с тем, если городские бюджеты более или менее самодостаточны, то для сельских, поселковых советов этот вопрос будет решаться очень сложно, поскольку из-за острого дефицита средств в настоящее время сельские советы практически не имеют достаточных средств в резервном фонде для этих целей. Это может послужить препятствием для реализации положений законопроекта.

В качестве общих замечаний к законопроекту обозначены установление сжатых сроков, усложненных процедур, связанных с инициированием и проведением местных референдумов, а также чрезмерным участием представителей власти в этих процедурах.

По результатам обсуждения подготовлены следующие постатейные предложения к законопроекту:

в преамбуле законопроекта слова "обеспечения прав членов территориальных громад" заменить словами "обеспечения прав граждан Украины, место жительства которых зарегистрировано в пределах Автономной Республики Крым, членов территориальных громад";

в части первой статьи 1:

пункт 1 дополнить абзацем следующего содержания:

"Республиканский (местный) референдум – форма непосредственного волеизъявления граждан Украины, место жительства которых зарегистрировано в пределах Автономной Республики Крым, по решению вопросов, отнесенных к ведению Автономной Республики Крым законами Украины, путем прямого голосования";

пункт 5 дополнить абзацем следующего содержания:

"участник Республиканского (местного) референдума – гражданин Украины, имеющий право голоса и место жительства, которое зарегистрировано в пределах Автономной Республики Крым";

в части первой статьи 2:

в абзаце втором слова "органов местного самоуправления" заменить словами "органов местного самоуправления, Верховной Рады Автономной Республики Крым";

абзац третий изложить в следующей редакции:

"Консультативный местный референдум – местный референдум, который проводится с целью выяснения мнения членов территориальных громад, граждан Украины, место жительства которых зарегистрировано в пределах Автономной Республики Крым, по вопросам местного или республиканского (Автономной Республики Крым) значения или затрагивающим их интересы, и результаты которого рассматриваются и учитываются при принятии решений соответствующими органами местного самоуправления, Верховной Радой Автономной Республики Крым, органами государственной власти или их должностными лицами";

в статье 5:

часть первую дополнить предложением следующего содержания:

"На Республиканский (местный) референдум могут выноситься вопросы, отнесенные к ведению Автономной Республики Крым законами Украины";

дополнить пунктом 3, соответственно изменив последующую нумерацию:

"3. Исключительно Республиканским (местным) референдумом решаются вопросы изменения статуса Автономной Республики Крым и границ ее территории";

в абзаце первом части первой и в части второй статьи 8 слова "территориальных громад" заменить словами "территориальных громад или место жительства которых зарегистрировано в пределах Автономной Республики Крым";

в статье 9:

в абзаце пятом части первой слово "городов" заменить словами "Автономной Республики Крым, городов";

в части второй:

в абзаце первом слова "территориальную комиссию" заменить словами "территориальную комиссию, Председателя Верховной Рады Автономной Республики Крым";

в абзаце втором слово "Сельский" заменить словами "Председатель Верховной Рады Автономной Республики Крым, сельский";

в части четвертой статьи 10:

в пункте 3 слова "местного значения" заменить словами "местного или республиканского (Автономной Республики Крым) значения";

в пункте 4 слова "территориальной комиссии, органов местного самоуправления" заменить словами "территориальной комиссии, Верховной Рады Автономной Республики Крым, органов местного самоуправления";

в абзаце первом части одиннадцатой статьи 12 слова "органов государственной власти" заменить словами "органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым";

в части пятой статьи 14 слово "соответствующему" заменить словами "Председателю Верховной Рады Автономной Республики Крым, соответствующему";

пункт 2 части первой статьи 15 дополнить абзацем третьим следующего содержания:

"избирательная комиссия Автономной Республики Крым";

абзацы третий – пятый считать соответственно абзацами четвертым – шестым;

часть вторую статьи 16 дополнить абзацем первым следующего содержания:

"Границы территориального округа по проведению Республиканского (местного) референдума совпадают с административными границами Автономной Республики Крым";

абзацы первый, второй считать соответственно абзацами вторым, третьим;

в части девятой статьи 22 слова "участников местного референдума" заменить словами "участников местного референдума, Верховной Рады Автономной Республики Крым";

в абзаце втором части первой статьи 33 слово "Киевская" заменить словами "Избирательная комиссия Автономной Республики Крым, Киевская";

в абзаце третьем части седьмой статьи 39 слова "к полномочиям органа местного самоуправления" заменить словами "к полномочиям Верховной Рады Автономной Республики Крым, органа местного самоуправления";

в абзаце втором части первой статьи 40 слова "инициативной группы" заменить словами "инициативной группы, Председателю Верховной Рады Автономной Республики Крым";

в частях третьей, шестой статьи 42 слова "актом местного самоуправления" заменить словами "актом Верховной Рады Автономной Республики Крым, органа местного самоуправления";

в статье 43:

в пункте 4 абзаца первого части первой, в пункте 4 абзаца первого и пункте 3 абзаца второго части второй после слов "государственной власти" дополнить словами "органы власти Автономной Республики Крым";

в статье 51:

часть первую дополнить абзацем вторым следующего содержания:

"В случае проведения Республиканского (местного) референдума по инициативе Верховной Рады Автономной Республики Крым расходы на агитацию осуществляются за счет средств резервного фонда бюджета Автономной Республики Крым";

абзацы второй – четвертый считать соответственно абзацами третьим – пятым;

в абзаце четвертом слова "Местный совет" заменить словами "Верховная Рада Автономной Республики Крым, местный совет";

в абзаце пятом слова "и в этот же срок обращается к исполнительным органам сельских, поселковых, городских, районных в городе советов относительно выделения из резервного фонда соответствующего местного бюджета средств для подготовки и проведения местного референдума" исключить;

часть четвертую дополнить абзацем следующего содержания:

"Избирательная комиссия Автономной Республики Крым составляет и подает финансовый отчет о поступлении и использовании средств за счет резервного фонда бюджета Автономной Республики Крым, полученных на проведение Республиканского (местного) референдума в Министерство финансов АРК";

в части пятой слова "государственной власти" заменить словами "государственной власти, органы власти Автономной Республики Крым".