ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту закона Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины, касающиеся регистрации места жительства"
1. Обоснование необходимости принятия акта
По наличию или отсутствию у граждан права на свободу передвижения и свободный выбор места жительства определяется характер общественного строя. В связи с отсутствием такого права у отдельных социальных слоев в прошлом соответствующий общественный строй определялся как рабовладельческий или феодальный. Свобода передвижения и выбора места жительства является необходимым элементом современного демократического общества, а свободное движение трудовых ресурсов, товаров и услуг - неотъемлемым условием рыночной экономики. В развитых демократических государствах свобода передвижения и выбора места жительства обеспечивается, например, путем уведомительной регистрации в качестве избирателя, налогоплательщика или по месту расположения недвижимого имущества и т.д.
Статьей 21 Конституции Украины закреплено, что все люди свободны и равны в своем достоинстве и правах. Права и свободы человека неотчуждаемы и нерушимы. Статьей 33 Конституции Украины 1996 года каждому гарантированы свобода передвижения и свободный выбор места жительства, за исключением ограничений, установленных законом. Законом Украины
"О свободе передвижения и свободном выборе места жительства в Украине" гражданам Украины, а также иностранцам и лицам без гражданства, пребывающим на законных основаниях в Украине, гарантируются свобода передвижения и свободный выбор места жительства и административно-территориальной единицы, на территории которой они хотят проживать или находиться, за исключением ограничений установленных законом.
Вместе с тем, и после вступления в силу указанного Закона, в Украине сохраняются рудименты системы паспортного режима и прописки (регистрации), которая сформировалась в 30-х годах прошлого века. Необходимо отметить, что паспортная система, существовавшая в дореволюционной России и ограничивавшая свободу передвижения и выбора места жительства, после установления советской власти была отменена. Всем гражданам предоставлено право свободного передвижения по всей территории РСФСР. Однако Постановлением ВЦИК и СНК от 27.12.1932 года
"Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописке паспортов" в Советском Союзе введена единая паспортная система и прописка, создана паспортно-визовая служба, вошедшая в структуру органов НКВД, которой поручен «учет населения городов, рабочих поселков и новостроек, разгрузка этих мест от лиц, не занятых общественно-полезным трудом, а также очистка от укрывающихся кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов, в целях укрепления диктатуры пролетариата".
Принятие данного постановления было обусловлено отказом от Новой Экономической Политики, запретом частнопредпринимательской деятельности и ликвидацией кулачества, началом коллективизации и индустриализации. Ликвидация кулачества и организация коллективного хозяйства сопровождались переселением с хуторов в села и введением прописки только в населенных пунктах. Этот порядок регистрации сохраняется в Украине до сих пор. Для закрепления сельского населения в колхозах и совхозах оно не паспортизировалось до 1968 года, что затрудняло возможности свободно выехать из села и трудоустроиться за его пределами. Земли сельских населенных пунктов до принятия Земельного кодекса 1991 года находились в пользовании колхозов и совхозов, а не сельских советов. Поэтому купить дом или продать его в связи с переездом без разрешения руководства колхоза и совхоза было невозможно.
В свою очередь, программа индустриализации требовала учета, мобилизации и закрепления трудовых ресурсов, что обеспечивалось введением жесточайшего паспортного режима и прописки для населения городов, районных центров и поселков городского типа. Установлена уголовная ответственность за нарушение паспортного режима. Реализация конституционных прав и предоставление социальных благ: работы, пенсии, образования, медицинского обеспечения, жилья и т.д. осуществлялись только при наличии прописки. Этой идеологией была пронизана вся правовая система.
В 1990 году действие главы 2 Конституции УССР об экономической системе прекращено. Законом "Об экономической самостоятельности Украинской ССР" от 3 августа 1990 года закреплены принципы разнообразия и равноправия форм собственности и свободы предпринимательства.
В 1990- 92 г.г. приняты законы о собственности, о предпринимательстве, о предприятиях, о хозяйственных товариществах, о формах собственности на землю, о фермерском хозяйстве, о коллективном сельскохозяйственном предприятии с закреплением права на выход из него и выделением земли в натуре, названный выше Земельный кодекс, с соответствии с которым земли сельских населенных пунктов переданы в ведение сельсоветов.
Таким образом, созданы правовые основы для формирования нового демократического общественного строя и его экономической основы – рыночной экономики.
2. Состояние нормативно-правовой базы в данной сфере правового регулирования
Статьей 5 Закона Украины "О фермерском хозяйстве" установлено, что граждане, создавшие фермерское хозяйство, имеют право обустроить жилье на этом земельном участке. Если жилье находится за пределами населенного пункта, то они имеют право на создание обособленной фермерской усадьбы, которой предоставляется почтовый адрес.
Статьей 6 Закона Украины "О личном крестьянском хозяйстве" предусмотрено, что в состав имущества, используемого для ведения личного крестьянского хозяйства, входит жилой дом.
Статья 14 Налогового кодекса Украины в число объектов жилой недвижимости включает дачные и садовые дома.
Вместе с тем, граждане, построившие жилые дома или пригодные согласно статье 379 Гражданского кодекса для постоянного проживания помещения, по месту расположения фермерского или личного крестьянского хозяйства, на дачных и садовых участках в границах населенного пункта и за его границами, без изменения их целевого назначения, не могут зарегистрировать место жительства из-за того, что другие законы и подзаконные акты не приведены в соответствие с Конституцией Украины и Законом Украины
"О свободе передвижения и свободном выборе места жительства в Украине".
При этом законодатель, регулируя отдельные сферы правоотношений в целях обеспечения конституционного права на свободу передвижения и выбора места жительства, движется в сторону либерализации режима регистрации. Однако в других сферах законодательства и на уровне подзаконных актов сохраняются прежние правовые подходы.
В связи с этим до настоящего времени регистрация допускается только в населенных пунктах с указанием названия улицы и номера дома, и с ее наличием связана реализация конституционных прав, гражданско-правовых отношений и предоставление социальных благ.
Например, статья 38 Земельного кодекса Украины к землям жилой застройки относит только земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, что препятствует жилищному строительству и регистрации за границами населенного пункта даже в случаях, предусмотренных вышеназванными законами.
Предметом закрепленного частью 1 статьи 29 Гражданского кодекса Украины определения "места жительства" является сфера имущественных гражданско-правовых правоотношений. Оно противоречит определению "места жительства", предусмотренному статьей 3 Закона Украины "О свободе передвижения и свободном выборе места жительства в Украине", имеющему более широкий контекст и объективно выходящему за пределы имущественных отношений. Требуют корректировки определения "жилого дома" и "усадьбы", закрепленные статьями 380 и 381 Гражданского кодекса Украины.
Устаревшее определение жилищного фонда содержится в статье 4 Жилищного кодекса Украинской ССР, что препятствует отнесению вышеперечисленных категорий жилья к жилищному фонду и регистрации места жительства.
Установленное законодателем право на индивидуальную и коллективную жилую застройку за границами населенных пунктов требует комплексного урегулирования многих вопросов, касающихся Генеральной схемы планирования территории Украины, законодательства о планировании и застройке территории, об основах градостроительства, земельного и иного законодательства. Следует отметить, что в соответствии со статьей 133 Конституции Украины систему административно-территориального устройства Украины составляют не только населенные пункты, но также Автономная Республика Крым, области, районы.
В связи с индивидуальной и коллективной жилой застройкой за границами населенных пунктов возникает необходимость расширить полномочия органов местного самоуправления районов в решении вопросов по предоставлению услуг, касающихся, в частности, здравоохранения, образования и других социальных благ гражданам, проживающим за границами населенных пунктов. Либо расширить полномочия органов местного самоуправления сел, поселков, городов, а также границы соответствующего местного самоуправления на территории, расположенные за границами населенных пунктов.
По аналогии с фермерским хозяйством, данным законопроектом предусматривается предоставление почтового адреса жилым домам и домам, пригодным для постоянного проживания, расположенным, как в границах, так и за границами населенных пунктов, на земельных участках, предоставленных для ведения личного крестьянского хозяйства, садоводства и дачного строительства, а также регистрация места жительства или места пребывания.
Обеспечение условий для реализации гражданами конституционного права на жилье путем индивидуальной или коллективной жилищной застройки за границами населенного пункта, требует также законодательного урегулирования участия таких граждан в создании соответствующей инфраструктуры дорог, сетей водо- и электроснабжения и т.п. по месту расположения их жилья. С этой целью законопроектом предусматривается поручение Кабинету Министров Украины о подготовке законопроекта об объединениях граждан – собственников жилых домов или домов, пригодных для постоянного проживания, расположенных на земельных участках, предоставленных для ведения фермерского или личного крестьянского хозяйства, садоводства и дачного строительства.
3. Цели и задачи принятия акта
В данном случае речь идет не только об устранении формальных противоречий в законодательстве, но, прежде всего, об обеспечении реализации конституционных и других законных прав граждан. Так, статьей 2 Закона Украины "О свободе передвижения и свободном выборе места жительства в Украине" установлено, что регистрация места жительства или места пребывания лица или ее отсутствие не могут быть условием реализации прав и свобод либо основанием для их ограничения. В действительности отсутствие регистрации влечет многочисленные ограничения конституционных и других законных прав граждан.
При отсутствии регистрации граждане не могут участвовать в выборах; они лишены права обращаться с письменными ходатайствами в органы государственной власти и органы местного самоуправления, так как в заявлении необходимо указать место жительства (регистрации); у них нет возможности получить медицинскую помощь и образование в государственных и коммунальных учреждениях, и т.д. Кроме того, возникают проблемы при устройстве на работу, получении кредитов в банках, совершении гражданско-правовых сделок.
Вопросы обеспечения конституционного права на жилье и регистрации места жительства, исключительно актуальны. Из-за ограниченности бюджетных средств направляемых на строительство и предоставление бесплатного (социального) жилья для граждан, нуждающихся в нем, решить жилищную проблему за счет бюджетного финансирования в настоящее время не представляется возможным. В связи с этим многие граждане, а в Крыму, в том числе и ранее депортированные, возвращающиеся на постоянное место жительства в Автономную Республику Крым, пытаются решить жилищные проблемы самостоятельно путем строительства жилого дома, дома пригодного для постоянного проживания на земельных участках, предоставленных для садоводства.
Для справки: в пригороде Симферополя, на площади 340 га (Каменский массив) зарегистрировано 103 садоводческих товарищества. На их территории расположено 17 ТП, подключены к сетям электроэнергии более 5.0 тыс. домов, проживают более 15,0 тыс. человек, осуществляется в день около 85 рейсов регулярного автобусного сообщения. В Симферопольском районе, в садоводческом товариществе «Петровские скалы», постоянно проживает более 250 семей. Территория газифицирована, электрифицирована, телефонизирована и обеспечена городским автобусным сообщением. Часть домов принята в эксплуатацию. Вместе с тем, регистрация места жительства не осуществляется. Такие жилые массивы в настоящее время существуют в границах и за границами, практически всех городов и поселков Украины.
Предоставление садоводческим товариществам и иным подобным легитимным объединениям почтового адреса, а также регистрация места жительства в садовых и дачных домах, расположенных как в границах, так и за границами населенных пунктов, обеспечит реализацию конституционных прав, в т.ч. на жилье, сотен тысяч граждан в Украине, самостоятельно обеспечивших свои семьи таким жильем. В Крыму это позволило бы решить проблемы также и значительному числу ранее депортированных граждан.
Отсутствие регистрации места жительства в домах по месту расположения фермерского или личного крестьянского хозяйства, на садовых участках, препятствует также развитию мелкого и среднего бизнеса на земле в виде фермерского и личного крестьянского хозяйства, садоводства и огородничества. Тем самым, обеспечиваются преимущества для поглощения сельскохозяйственной сферы только крупным бизнесом. Решение этой проблемы особенно актуально в преддверии снятия моратория на куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения.
4. Общая характеристика и основные положения проекта акта
Статьей 3 Конституции Украины установлено, что главным обязательством государства является утверждение и обеспечение прав и свобод человека. Вся сфера паспортизации и регистрации, и связанные с ними отрасли законодательства, требуют комплексного анализа, внутреннего согласования и в определенной степени де регуляции с точки зрения упрощения условий для реализации права на жилье и свободу выбора места жительства.
В целях устранения очевидных противоречий данным законопроектом предлагается внести изменения в отдельные положения Гражданского, Жилищного, Земельного кодексов Украины, а также Закона Украины
"О свободе передвижения и свободном выборе места жительства в Украине". В частности, предлагается расширить перечень категорий жилых домов, предусмотренных статьей 381 Гражданского кодекса Украины и статьей 4 Жилищного кодекса Украины; устранить противоречия между определениями "места жительства", предусмотренными статьей 29 Гражданского кодекса Украины и статьей 3 Закона Украины "О свободе передвижения и свободном выборе места жительства в Украине".
Законопроект также содержит поручения Кабинету Министров Украины по подготовке предложений о внесении системных изменений в другие законы, приведению в соответствие актов Кабинета Министров Украины, центральных органов государственной власти, а также определению порядка регистрации места пребывания и места проживания лиц, возвратившихся на постоянное место жительства в Автономную Республику Крым на условиях Соглашения по вопросам, связанным с восстановлением прав депортированных лиц, национальных меньшинств и народов от 9 октября 1992 года (Бишкекское Соглашение государств СНГ) и не имеющих жилья.
Представляется целесообразным поэтапное решение всего комплекса вопросов. На первом этапе необходимо принятие настоящего законопроекта для устранения очевидных противоречий в законодательстве и обеспечения гражданам возможности регистрации места жительства по уже построенным вышеперечисленным категориям жилых помещений. На данной правовой основе на следующем этапе следует урегулировать остальной комплекс вопросов.
5. Финансово-экономическое обоснование
Реализация положений законопроекта дополнительных финансовых затрат из Государственного бюджета Украины не требует.
6. Прогноз социально-экономических и иных последствий принятия законопроекта
Принятие законопроекта позволит обеспечить реализацию прав граждан на свободный выбор места жительства, гарантированных статьей 33 Конституции Украины, а также урегулировать вопрос регистрации граждан по адресу жилища, расположенного на земельных участках, предоставленных для ведения садоводства, дачного строительства, фермерского и личного крестьянского хозяйства.